1. Fragestellung und Zielsetzung der Tagung

Sowohl in der Wissenschaft als auch in der behördlichen und gerichtlichen Praxis der meisten westeuropäischen Staaten dominiert nach dem Zweiten Weltkrieg eine Sichtweise auf das öffentliche Recht, die sich ganz auf das Individuum und die ihm zustehenden subjektiven öffentliche Rechte konzentriert. Subjektive öffentliche Rechte garantieren den Einzelnen einerseits Freiheit und Selbstbestimmung, während sie andererseits dem Staat den Zugriff auf bestimmte, besonders geschützte Verhaltensweisen entziehen. Zugleich schafft diese individualrechtliche Sichtweise eine klare Trennung von Staat und Gesellschaft und ermöglicht es der Rechtsanwendung, zentrale Fragen wie Rechtsfähigkeit, Verantwortung, Zurechnung und Haftung in ein konsistentes Konzept zu bringen. Diese unbestrittenen Verdienste gehen jedoch zu Lasten einer unterkomplexen Beschreibung der sozialen und rechtlichen „Realität“. So müssen bei einer rein individuellen Betrachtung wichtige Gesichtspunkte eines Einzelfalles wie etwa besondere persönliche, zeitliche, räumliche, soziale oder sonst kontextuelle Umstände oftmals zwangsläufig außer Betracht bleiben. In der Verwaltungsrechtswissenschaft ist daher schon in den 1960er Jahren vorgeschlagen worden, von einer individuellen auf eine relationale Perspektive umzustellen. Das Individuum, so die zugrundeliegende Überlegung, ist nämlich stets in ein Ensemble nicht nur von sozialen, sondern auch rechtlichen Verhältnissen eingebunden. Dass dieser relationale Blick auf Individuum, Gesellschaft, Staat und Recht aktueller ist denn je, zeigen drei große Herausforderungen der Gegenwart: der Umgang mit Pandemien, die Wirklogik des Klimawandels und die digitale Transformation. Um diesen umfangreichen Vorhaben gerecht zu werden, sollen daher zwei Tagungen – die in einem engen Zusammenhang zueinander stehen – ausgerichtet werden.   

1. Stand der Wissenschaft

Spätestens seit G. Jellineks wegweisendem „System der subjektiven öffentlichen Rechte“ und der dort entwickelten Statuslehre gehört die Denkfigur des Rechtsverhältnisses zur allgemeinen Rechtslehre.[1] Während ihr im Zivilrecht seit jeher ein grundlegender und zentraler Stellenwert[2] zukommt, wird sie im öffentlichen Recht, speziell im Verwaltungsrecht, weitgehend vernachlässigt. So wird sie in Spezialdiskurse des besonderen Verwaltungsrechts „abgedrängt“[3], die Stichworte des Subventions-, Steuer- oder Sozialrechtsverhältnisses mögen als Beleg dienen. Diese „Abdrängung in die dogmatisch belanglose Randständigkeit“ fand ihren Höhepunkt im mit dem Reformanspruch der „Neuen Verwaltungsrechtswissenschaft“ auftretenden Werk „Grundlagen des Verwaltungsrechts“[4], das dem Verwaltungsrechtsverhältnis keine gesonderte Darstellung widmet und dieses Rechtsinstitut mit Schweigen übergeht.[5] In jüngster Zeit wurde die Rechtsverhältnistheorie und -lehre indes in einer Innsbrucker Habilitationsschrift erneut aufgegriffen und einer grundlegenden theoretischen Analyse sowie einer eingehenden Erprobung anhand wesentlicher Rechtsmaterien zugeführt.[6] Damit sollte versucht werden, das Rechtsverhältnis nicht als Alternative, sondern als Ergänzung der Lehre vom Verwaltungsakt zu etablieren. Die Arbeit schließt mit dem Postulat: „Die Wissenschaft des Allgemeinen Verwaltungsrechts wird sich künftig […] vor die Aufgabe gestellt sehen, der Rechtsverhältnistheorie und -lehre den angemessenen Raum zu geben und ihr Potential für sich nutzbar zu machen. Sie kann davon nur profitieren.“[7]

Die Gründe für die Kontroverse um das Rechtsverhältnis reichen weit zurück. So wurde die Rechtsverhältnislehre zunächst von W. Henke und kurze Zeit später von O. Bachof und P. Häberle als Alternative zur Lehre vom Verwaltungsakt präsentiert. Während Henke auf der Staatsrechtslehrertagung 1969 noch Zurückhaltung walten ließ und die Ausarbeitung „den einzelnen Sachbereichen angemessene[r] Verwaltungsrechtsverhältnisse“ forderte, „in denen Eingriffe wie Leistungen, Verwaltungsakte als einseitige Rechtsgestaltungen der Behörde wie Verträge ihren Platz haben“ , postulierte Bachof auf der Staatsrechtslehrertagung 1971 geradezu euphorisch, „die Einseitigkeit des Denkens in Verwaltungsakten zu überwinden“; wenn ein Begriff und ein Institut eine beherrschende Stellung im Verwaltungsrecht einzunehmen verdienten, müsse dies das Rechtsverhältnis sein. In diesen Tonfall einstimmend sprach Häberle acht Jahre später gar vom „neuen archimedischen Bezugspunkt des Verwaltungsrechts“ und dem „Pfeiler einer neuen Systembildung“. Diese Forderungen wurden als Angriff auf die herrschende öffentlich-rechtliche Dogmatik interpretiert, was zu Gegenangriffen führen musste, an deren Spitze sich H. Dreier, H. Meyer und J. Pietzcker stellten.

Damit war in Deutschland die Entstehung eines sachlichen Diskurses gescheitert – und die gebildeten Fronten blieben verhärtet. Selbst die beherzte Wortmeldung B. Raschauers auf der Staatsrechtslehrertagung 1986, es sei ihm nicht begreiflich, wie man die Frage Rechtsverhältnis oder Bescheid offenbar als Alternative verstehen könne, vermochte den Verlauf der Dinge nicht mehr zu ändern. Noch 1997 sprach T. von Danwitz von einem „dogmatischen Glaubenskrieg“.[8]

Bis sich die Wogen einigermaßen geglättet hatten und erneut ein tragfähiger Boden für eine sachliche Diskussion entstehen konnte, musste viel Zeit vergehen; erst im 21. Jahrhundert wurde das Thema wieder aufgegriffen. In einer aus 2005 stammenden eingehenden Abhandlung über die Entwicklung und den (damals) aktuellen Diskussionsstand zum Verwaltungsrechtsverhältnis kommt F. Hase zu folgendem Schluss:

„Dieses ‚Rechtsverhältnis‘ ist einfach zu wichtig, als daß es, nachdem eine mit unrealistischen Ansprüchen belastete Diskussion unglücklich verlaufen ist, von der Wissenschaft des Öffentlichen Rechts gleichsam bereits ad acta gelegt werden dürfte!“

Doch auch in den seither vergangenen fast 20 Jahren wurde das Rechtsverhältnis nur vereinzelt wieder aufgegriffen. Dabei scheint sich ein Denken in (sozialen und rechtlichen) Relationen heute mehr denn je anzubieten. Die Corona-Pandemie hat uns allen vor Augen geführt, dass die Freiheitsausübung der einen immer in Relation zur Freiheitsgefährdung der anderen gedacht werden muss, wenn allen Mitgliedern der Gesellschaft ein substantieller Freiheitsraum verbleiben soll. Nicht von ungefähr hat die Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer auf ihrer Corona-Sondertagung in Wien das Thema „Relationale Freiheit“ auf die Tagesordnung gesetzt. Die Referentin[9] vertrat dabei u.a. die These, die Pandemie mache es erforderlich, die bereits implizit in den Grundrechten enthaltenen sozialen Bindungen[10], in die jede und jeder Einzelne eingebettet sei, explizit zu machen. Und wie könnte dies anders geschehen als durch eine Sichtbarmachung der in Rede stehenden Rechtsverhältnisse? Letztlich lassen sich die in Österreich, Deutschland und vielen anderen Staaten getroffenen Corona-Maßnahmen als Versuch lesen, individuelle Freiheiten im Wege einer gesamtgesellschaftlichen Freiheitskalkulation ins Verhältnis zu setzen und so grundlegend neu zu justieren: Zum Wohle aller wurden alle massiv in ihren Freiheitsrechten beschränkt.

Noch deutlicher wird diese Idee eines begrenzt verfügbaren und deshalb unbedingt gerecht zu verteilenden „Freiheitsbudgets“ im Klima-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 24.3.2021.[11] Hierin erkannte Karlsruhe nicht nur eine Grundrechtsbindung des deutschen Staates für die im Bundesgebiet erzeugten, aber vornehmlich im Ausland eintretenden Klimafolgen an. Es postulierte zugleich eine neue, nämlich zeitlich wirkende Grundrechtsdimension in Gestalt der Notwendigkeit einer intertemporalen Freiheitssicherung[12]. Damit erkannte das Gericht weiters an, dass zum Schutze der von den Folgen des Klimawandels besonders betroffenen künftigen Generationen schon jetzt erhebliche Freiheitseinschränkungen notwendig sind. Hierbei werden also sogar die Freiheitspositionen ungeborener Menschen in eine Gesamtkalkulation eingepreist. Mangels Rechtsfähigkeit können diese Angehörigen künftiger Generationen noch nicht in ein Rechtsverhältnis eingebunden werden, doch liegt jedenfalls ein relationales Denken auch diesem Ansatz erkennbar zugrunde.

Neben der Pandemie und dem Klimawandel bietet noch eine dritte zentrale Herausforderung der Gegenwart Anlass für ein Denken in (Rechts-)Verhältnissen: die Digitalisierung.[13] Das Internet stellt nicht nur einen globalen Verbund von Rechnern dar – es bindet auch immer mehr Menschen auf der ganzen Welt in Informations- und Kommunikationsbeziehungen ein, von denen einige durchaus rechtlich fundiert sind und deshalb als Rechtsverhältnis bezeichnet werden können. Zugleich aber wirft der beachtliche Fortschritt auf dem Gebiet der künstlichen Intelligenz die Frage auf, inwiefern auch Roboter, Algorithmen oder sonstige „Softwareagenten“ dergestalt in die Rechtsordnung einzubeziehen sind, dass auch sie zu Trägern von Pflichten[14] und möglicherweise sogar Rechten[15] gemacht werden müssen, sodass auch zu ihnen „digitale Rechtsverhältnisse“ hergestellt werden können.

Das Rechtsverhältnis liegt also gewissermaßen „in der Luft“. Die Gründe, es aufzugreifen, d.h. mit dieser Figur zu arbeiten, sind für die Verwaltungsrechtswissenschaft schon vielfach, zuletzt aber noch einmal besonders beeindruckend[16] dargelegt worden. Doch auch für die Grundlagen des öffentlichen Rechts verspricht das relationale Denken einen wertvollen, da mit neuen Einsichten verbundenen Perspektivwechsel. Hier kann zugleich an die in jüngerer Zeit artikulierte Kritik der (subjektiven) Rechte[17] angeschlossen und danach gefragt werden, inwiefern die relationale Perspektive zur Überwindung einer möglicherweise fehlgehenden Verbindung individueller und gesellschaftlicher Freiheit an die Form subjektiver Rechte geeignet ist. An diese Überlegungen anknüpfend könnte möglicherweise auch zur Entwicklung eines anspruchsvolleren Freiheitsverständnisses im Recht im Sinne einer relationalen Autonomie beigetragen werden. Vor diesem Hintergrund will die Doppeltagung den zwischenzeitlich unterbrochenen wissenschaftlichen Diskurs um das Rechtsverhältnis angesichts der skizzierten Herausforderungen wieder aufnehmen und – nachdem sich die Hitze des Gefechts wieder einigermaßen abgekühlt haben dürfte – die Figur des Rechtsverhältnisses erneut auf seine theoretische und praktische Bedeutung für die heutige Rechtstheorie und -dogmatik und seine Lösungsfähigkeit für gegenwärtige politische Herausforderungen befragen.

III. Ablauf und Zielsetzung der Tagung

Die bisherigen Überlegungen lassen bereits erkennen, dass das zu bewältigende Pensum den Rahmen einer einzigen Tagung sprengen würde. Hinzu kommt, dass die Tagung gleichermaßen die österreichische und die deutsche Scientific Community ansprechen und zugleich neue Beziehungen, um nicht zu sagen: Relationen zwischen den Beteiligten herstellen soll. Daher scheint es uns geradezu unausweichlich, zwei Tagungen auszurichten, eine davon in Österreich und eine in Deutschland. Zugleich sollen Relationen zwischen Theorie und Praxis sowie zwischen „Pionieren“ und „Novizen“ der Rechtsverhältnislehre hergestellt werden.

All dies soll im Wege einer Doppeltagung geschehen, von denen die Erste (für März 2024 vorgesehene) sich den rechtsgeschichtlichen, -philosophischen, -theoretischen und -dogmatischen Grundlagen des Rechtsverhältnisses widmen soll. Hierbei sollen zunächst die „Pioniere“ der Rechtsverhältnislehre gebührend zu Wort kommen, allerdings flankiert von „Novizen“ oder auch Kritikern, vorzugsweise aus den jüngeren Generationen. Die zweite, etwa sechs Monate später stattfindende Tagung will, anknüpfend an die Erkenntnisse der ersten Tagung, das Rechtsverhältnis einer dogmatisch-praktischen Bewährungsprobe unterziehen und seine Problemlösungsfähigkeit vornehmlich anhand der genannten drei Themenfelder (Pandemie, Klimaschutz, Digitalisierung) diskutieren.

1. Zum ersten Teil der Tagung

Der erste, in Wien stattfindende Teil der Tagung ist der Grundlagenforschung gewidmet. So soll die Tagung mit einem (rechts-)philosophischen Referat beginnen, das sich dem Rechtsverhältnis auf theoretisch-abstrakter Ebene annähert und dabei das Verhältnis zwischen Staat und Bürger:innen in den Blick nimmt. In der Folge soll der bisherige Stand der Forschung sowie der unglückliche bisherige Diskursverlauf nachgezeichnet werden. Zentraler Stellenwert kommt der Frage nach der systembildenden Kraft des Rechtsverhältnisses zu. Handelt es sich um ein bloß analytisches Instrument oder lassen sich daraus konkrete Rechte und Pflichten sowie Rechtsfolgen ableiten? Diesen Fragen soll auch in vergleichender Perspektive nachgespürt werden, weshalb Referate für Deutschland, Österreich, Schweiz, aber auch Spanien und Fernost vorgesehen sind. Die weiteren Referate sind verschiedenen grundsätzlichen Fragen des Rechtsverhältnisses gewidmet, etwa nach den Zielen der Rechtsverhältnislehre, dem gegen sie erhobenen Ideologievorwurf, der Positionierung des Rechtsverhältnisses in der Staatsrechtslehre, der relationalen Dimension der Grundrechte sowie der Bedeutung des Rechtsverhältnisses im Recht der Europäischen Union sowie im Recht der internationalen Beziehungen.

1. Zum zweiten Teil der Tagung

Der zweite Teil der Tagung soll in Leipzig stattfinden und ist der Erprobung der Rechtsverhältnislehre anhand aktueller Entwicklungen des öffentlichen Rechts gewidmet. So wird in einem eigenen Panel nach der Tauglichkeit des Rechtsverhältnisses zur Bewältigung der Digitalisierung von Staat und Recht gefragt. Ein weiteres Panel beschäftigt sich mit der Bedeutung des Rechtsverhältnisses für den allgemeinen Gesundheitsschutz bei Pandemien: Besondere Bedeutung kommt hier der Frage nach dem relationalen Verständnis von Freiheit zu. Ein eigenes Panel ist auch der Frage nach dem Wert des Rechtsverhältnisses im Klimaschutzrecht gewidmet.

[1] G. Jellinek, System der subjektiven öffentlichen Rechte, 21905, S. 41ff.

[2] ZB Neuner, Allgemeiner Teil des Bürgerlichen Rechts, 122020, S. 299.

[3] H. Bauer, § 98. Verwaltungsrechtsverhältnisse, in Kahl/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des Verwaltungsrechts IV (2022) Rn 2.

[4] A. Voßkuhle / M. Eifert / C. Möllers (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, 2 Bde (32022).

[5] So H. Bauer (FN 3) Rz 2.

[6] A. Wimmer, Rechtsverhältnisse im öffentlichen Recht. Ein Perspektivenwechsel (2019) passim; Besprechungen von Schulte (DÖV 2022, 507-509) und Kuch (ZÖR 2022, 921-928).

[7] Ebd, 534.

[8] T. von Danwitz, Zu Funktion und Bedeutung der Rechtsverhältnislehre, Verw 30 (1997), S. 339 (340).

[9] Dazu A.-K. Mangold, Relationale Freiheit. Grundrechte in der Pandemie, VVDStRL 2021, S. 7 (13 ff.).

[10] Eingehend dazu etwa T. Vesting/S. Korioth/I. Ausgberg, in: Dies. (Hrsg.) Grundrechte als Phänomene kollektiver Ordnung (2014), S. 1 ff; I. Bilgen, Der Staat im Dienst der Selbstbestimmung, DÖV 2022, S. 840 (841).

[11] BVerfGE 157, 30.

[12] Zu ihr eingehend etwa G. Kirchhoff, Intertemporale Freiheitssicherung, 2022, S. 33 ff.

[13] Dazu etwa: J. Eichenhofer, Digitale Rechtsverhältnisse. Zugleich ein Plädoyer für eine relationale Betrachtung des Rechts, in: RPhZ 2023, i.E.; ders., § 187 Digitalisierung im Verwaltungs- und Privatrecht, in: Kahl/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des Verwaltungsrechts VI (2023), i.E.

[14] Dahingehend die Diskussion im Zivilrecht etwa G. Teubner, AcP 218 (2018), S. 155 ff.

[15] Dazu eingehend: S. Neuhöfer, Grundrechtsfähigkeit künstlicher Intelligenz, 2023.

[16] H. Bauer, Lehren vom Verwaltungsrechtsverhältnis, 2022.

[17] Grundlegend: C. Menke, Kritik subjektiver Rechte, 2015; im Anschluss hieran: A. Fischer-Lescano et. al. (Hrsg.), Gegenrechte, 2018; I. Kutting, Die Normativitätsstruktur subjektiver Rechte, 2023.